Pakiet energetyczno-klimatyczny (PEK) to zbiór wspólnotowych aktów prawnych mających na celu redukcję emisji gazów cieplarnianych. Zgodnie z nim Polska do 2020 r. ma ograniczyć emisję CO2 o 20 proc., zwiększyć efektywność energetyczną o 20 proc., a także zwiększyć udział odnawialnych źródeł energii w ogólnym miksie energetycznym do 15 proc.


Według kontrolerów Najwyższej Izby Kontroli resorty środowiska i gospodarki w latach 2008-2015 nie przygotowały odpowiednich warunków prawnych, niezbędnych by dostosować polską gospodarkę do wymogów pakietu, w szczególności nie zapewniły w pełni ochrony konkurencyjności tym sektorom gospodarki, których działalność powoduje emisję CO2 i innych gazów objętych systemem EU ETS i w efekcie naraziły je na ponoszenie dodatkowych kosztów wynikających ze stosowania Pakietu energetyczno-klimatycznego.  Oprócz resortów skontrolowano 14 spółek.


Przepisy wprowadzone z opóźnieniem


Izba wskazała, że przepisy prawne wprowadzono z opóźnieniem nawet kilkuletnim, a część aktów wykonawczych do nich nie została wydana do tej pory. "Przedsiębiorcy, którzy od początku 2013 r. są zobowiązani spełniać zaostrzone przez przepisy UE wymogi w zakresie emisji gazów i rozliczania uprawnień do częściowo bezpłatnej emisji gazów, musieli wypełniać te obowiązki, mimo iż brakowało wielu istotnych procedur, według których powinni to robić" - czytamy w raporcie.


NIK dodała, że minister środowiska nie miał narzędzi skutecznego monitoringu wypełniania tych obowiązków przez przedsiębiorców, ponieważ nie zostały przygotowane w odpowiednim terminie niezbędne przepisy.


Brak spójnej strategii


Zdaniem kontrolerów prace mające na celu stosowanie w naszym kraju wymogów pakietu, w tym sytemu ETS, były przez MŚ niewłaściwie zorganizowane. Doprowadziło to do trzyletniego opóźnienia we wprowadzaniu unijnych regulacji w tej sprawie.


"Zarówno minister środowiska, odpowiedzialny za nadzór nad systemem ETS, jak i minister gospodarki odpowiadający za działania sprzyjające wzrostowi konkurencyjności gospodarki polskiej, nie wypracowali spójnej strategii wsparcia dla sektorów, których działalność powoduje emisję gazów, lub które są narażone na wyższe koszty z powodu energochłonnej produkcji (...) Na przykład nie wprowadzono rekompensat dla przedsiębiorców, nie analizowano potrzeby włączenia kolejnych sektorów lub podsektorów do systemu ochrony w ramach systemu ETS. Inne mechanizmy przygotowano nierzetelnie" - wykazała kontrola.


Wysokie ryzyko niepełnej realizacji Krajowego Planu Inwestycyjnego


Izba zaznaczyła, że przykładem źle przygotowanego i wprowadzonego instrumentu był Krajowy Plan Inwestycyjny (KPI),opracowany dla wytwórców energii elektrycznej w 2014 r. Wytwórcy energii w zamian za inwestycje ograniczające emisje gazów mogą otrzymać bezpłatne uprawnienia do ich emisji. Kontrola wskazała jednak, że minister gospodarki nie zapewnił przejrzystych zasad kwalifikowania zadań inwestycyjnych do KPI, jak również nie określił celów, jakie miały być osiągnięte za pomocą tego planu. Nie weryfikowane były też możliwości wykonania poszczególnych zgłaszanych projektów inwestycyjnych.


"Jak wynika z ustaleń kontroli, stopień zaawansowania KPI potwierdza wysokie ryzyko jego niepełnej realizacji - do połowy lutego 2016 r. nie podjęto co najmniej 67 zadań, tj. 18 proc. wszystkich zadań, przy czym otrzymanie bezpłatnego uprawnienia jest uwarunkowane rozliczeniem inwestycji do 2019 r. Konsekwencją jest utrata możliwości pełnego wykorzystania tego mechanizmu pomocy publicznej, zaakceptowanego przez KE do modernizacji infrastruktury elektroenergetycznej" - dodała w raporcie NIK.


Zaniechanie licznych projektów inwestycyjnych


Kontrola wykazała ponadto, że minister gospodarki nie wywiązał się z zadania utrzymania wsparcia dla wysokosprawnej kogeneracji, w tym wprowadzenia programu rozwoju wysokosprawnej kogeneracji do 2030 r., do czego zobowiązywała go strategia rządowa. Obecny system wsparcia obowiązuje tylko do 2018 r., a brak określenia sposobu wsparcia dla kogeneracji w kolejnych latach spowodował zaniechanie licznych projektów inwestycyjnych, także tych ujętych w KPI.


W raporcie czytamy też, że mimo sześciu lat prac nad projektem, nie przyjęto też Narodowego Programu Rozwoju Gospodarki Niskoemisyjnej.


"Przedsiębiorcy prowadzą działalność w warunkach niepewności"


Izba wskazała, że podmioty gospodarcze zobowiązane do stosowania wymogów systemu ETS właściwie wywiązywały się z nałożonych na nie obowiązków. Jednocześnie w wyniku błędów leżących po stronie administracji rządowej przedsiębiorcy prowadzą działalność w warunkach niepewności i braku bezpieczeństwa obrotu gospodarczego.


Zgodnie z przedstawioną informacją w latach 2008-2014 prowadzący skontrolowane przez NIK instalacje objęte systemem ETS (36 spółek posiadających 139 instalacji emitujących CO2) wydali 24 mld zł w związku z obowiązywaniem pakietu energetyczno-klimatycznego. Z tego ponad 70 proc., czyli 17,5 mld zł były to nakłady na inwestycje zakwalifikowane do KPI, a 26 proc. (6,4 mld zł) wyniosły koszty zakupu uprawnień do emisji. W latach 2008-2014 podmioty te ze sprzedaży uprawnień do emisji zarobiły 3,1 mld zł.


Niedobór przyznanych bezpłatnych uprawnień


Izba dodała, że zmiana zasad przydziału bezpłatnych uprawnień oraz objęcie systemem EU ETS nowych rodzajów instalacji (m.in. z branży chemicznej, hutnictwa metali nieżelaznych) w trzecim okresie rozliczeniowym (2013-2020) wpłynęły na wzrost kosztów związanych z zakupem brakujących uprawnień. W latach 2013-2014 w większości skontrolowanych przez Izbę instalacji wystąpił niedobór przyznanych bezpłatnych uprawnień w stosunku do rzeczywistej emisji. Zdaniem NIK może to podnieść koszt funkcjonowania takich podmiotów, co w konsekwencji może przełożyć się na wzrost cen energii elektrycznej i cieplnej.


NIK poinformowała, że w efekcie działań dostosowawczych do pakietu energetyczno-klimatycznego, skontrolowane podmioty gospodarcze zmniejszyły w latach 2008-2014 ogólną wielkość emisji gazów objętych systemem ETS o 4,5 proc.


W uwagach i wnioskach pokontrolnych Izba zarekomendowała m.in. stworzenie przez resort środowiska, we współpracy z MR i ME, spójnego systemu monitorowania wpływu rozwiązań zawartych w Pakiecie na sytuację poszczególnych sektorów i podsektorów w gospodarce. Zdaniem Izby umożliwi to m.in. rzetelną ocenę konsekwencji wynikających z pakietu dla polskiej gospodarki.


Według Izby powinien powstać też trwały mechanizm, który określi zasady wsparcia przedsiębiorców w sytuacjach istotnego pogorszenia się konkurencyjności, które może mieć miejsce w wyniku wzrostu kosztów uprawnień do emisji (np. system rekompensat przewidzianych w dyrektywie ETS).

 

PAP